2021年10月19日,《中華人民共和國反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法(草案)》(以下簡稱草案)提請十三屆全國人大常委會初次審議。
其中,草案規(guī)定了電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當規(guī)范真實主叫號碼傳送和電信線路出租,對改號電話進行封堵攔截和溯源核查。電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當嚴格規(guī)范國際通信業(yè)務(wù)出入口局主叫號碼傳送,對網(wǎng)內(nèi)和網(wǎng)間虛假主叫及不規(guī)范主叫進行識別、攔截等一系列內(nèi)容。
十余年來,電信詐騙屢禁不絕、花樣不斷,受騙群眾范圍廣、受騙款項難追回已經(jīng)成為當今社會的一大積弊。
針對本次審議,多位受訪專家、相關(guān)從業(yè)者認為,和此前電信詐騙的“挽救”為主相比,此次草案要求的源頭治理、前端防范;建立跨行業(yè)、企業(yè)統(tǒng)一監(jiān)測系統(tǒng);大數(shù)據(jù)反詐支持;后續(xù)民事責任落實等將形成反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙閉環(huán),從實際上解決目前反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙無法可依、手段支離的問題。
將對失責運營商進行懲罰
此次草案審議中,源頭治理是一大亮點。
“參加人代會的那些年,每年我都能在市場上買到一些不用登記的手機卡,那說明源頭治理的工作還有很大漏洞。”反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙是前人大代表陳偉才在過去履職中的工作重點,因為多年關(guān)注并推動反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙立法,他已經(jīng)收到了有關(guān)部門發(fā)來的尚未公布的立法草案細則。
陳偉才告訴中國新聞周刊,此次立法中,源頭治理是重點突出的。其中,草案規(guī)定通訊運營商要落實實名制電話卡、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)真實信息登記制度和境外改號電話的攔截。
“我從2009年開始提出落實手機實名制,后來各省開始陸續(xù)實施,但是落地效果并不好。”陳偉才表示,手機實名制要對已經(jīng)在用的手機重新辦理登記和認證。在此過程中,各地的落地效果和當?shù)氐膱?zhí)行力度有很大關(guān)系。此外,還有些運營商用他人姓名批量登記手機卡,再轉(zhuǎn)賣給具體使用的用戶,也就是說手機的實名制登記工作只是“有名”并不是“實名”。
中國政法大學(xué)傳播法研究中心副主任朱巍同樣認為,實名制在落實過程中出現(xiàn)了嚴重的問題。第一,手機賬號是可以買賣的,比如手機靚號;第二,一個身份證可以注冊很多手機號,這給電信網(wǎng)絡(luò)詐騙提供了空間;第三,通過技術(shù)手段操作的虛擬號段,通過包裝,無法判斷呼出地,出現(xiàn)了境外詐騙,追回追責困難;第四,現(xiàn)在所謂的網(wǎng)絡(luò)實名制是一種間接的實名制,因為辦理網(wǎng)絡(luò)賬號的手機號都可能人號分離;第五,甚至一些銀行卡都不是實名的,是通過尋租他人身份證辦理的。
“為什么電信詐騙這么多年解決不了,其實就是因為戴著個面具。”朱巍說。
北京煒衡律師事務(wù)所律師尹良君介紹,司法實踐中,電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的打擊難點主要在于詐騙組織使用非實名或者非實人的電話卡、銀行賬號、互聯(lián)網(wǎng)賬號等,難以確定真實身份。多年來,電信網(wǎng)絡(luò)詐騙組織分工更加精細化,通過虛擬軟件,負責技術(shù)、通話、轉(zhuǎn)賬、取款、信息等均由不同人員來完成,相互之間分工明確,行動迅速,相互之間通常聯(lián)系較少,給追蹤帶來很大難度。
尹良君認為,此次草案,從源頭方面完善電話卡、物聯(lián)網(wǎng)卡、金融賬戶、互聯(lián)網(wǎng)賬號有關(guān)基礎(chǔ)管理制度,有助于對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙發(fā)生的信息鏈、資金鏈、技術(shù)鏈、人員鏈等各環(huán)節(jié)進行防范和打擊。
如何通過法律保證實名制的實施?陳偉才根據(jù)草案細則解讀,首先是要求電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當依法落實電話用戶真實身份信息登記制度,基礎(chǔ)電信企業(yè)和移動通訊轉(zhuǎn)售企業(yè)應(yīng)當對代理商落實電話實名制實施監(jiān)督管理,在協(xié)議中明確代理商實名制登記的責任和有關(guān)違約處置的措施。
“這就不是一個號召性的東西了,因為有具體的懲罰性措施了?!标悅ゲ磐嘎?,目前的初次審議草案中規(guī)定,未履行電話卡、互聯(lián)網(wǎng)卡實名制登記職責的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者,由有關(guān)主管部門責令改正,并根據(jù)造成的后果給予警告、通報批評或者處以1萬以上10萬以下的罰款;情節(jié)嚴重的,處10萬以上100萬以下罰款,并由有關(guān)主管部門責令暫停相關(guān)業(yè)務(wù),停業(yè)整頓、吊銷相關(guān)業(yè)務(wù)許可證或者吊銷營業(yè)執(zhí)照,對直接負責的主管人員和其他直接責任人處以1萬以上20萬以下的罰款。
多位受訪者均認為,此舉將會加快落實電信網(wǎng)絡(luò)實名制,同時填補此前電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的責任要求空白。
跨國電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的破解
跨國電信網(wǎng)絡(luò)詐騙曾在過去“暢行無阻”。
此前,冒充公檢法機關(guān)進行詐騙是電話詐騙的解決難點。陳偉才在過往調(diào)研中發(fā)現(xiàn),常有境外詐騙人員使用改號電話偽裝成境內(nèi)公職人員進行詐騙,這些來自境外的、與公檢法機關(guān)單位號碼一致的假“公檢法電話”很容易擊潰被騙者的心理防線,所以曾發(fā)生多起高職高知人士被騙事件,這使得常規(guī)的宣傳無法實時更新、及時覆蓋所有群體。
“以前是找不到騙子的話,騙誰誰吃虧。”陳偉才透露,除了前端的各類實名制落實,對網(wǎng)內(nèi)、網(wǎng)間虛擬主叫及不規(guī)范主叫進行識別攔截,規(guī)范國際通信業(yè)務(wù)出入口局主叫號碼傳送也得到了法律的明確。
技術(shù)和制度的作用無法忽視。草案要求電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者規(guī)范真實主叫號碼傳送和電信線路出租,對改號電話進行封堵攔截、策源核查。建立電信網(wǎng)絡(luò)詐騙反制技術(shù)措施,統(tǒng)籌推進跨行業(yè)、企業(yè)統(tǒng)一監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè),為利用大數(shù)據(jù)反詐提供制度支持。
陳偉才認為,中期的反詐工作非常需要技術(shù)的支持,詐騙分子通過改號電話行騙,運營商要對此進行騷擾攔截和技術(shù)手段的甄別。
“我們和運營商簽訂了服務(wù)協(xié)議,他們就要為號碼的真實性負責?!标悅ゲ沤榻B,此次草案中明確,若電信用戶因此被電信詐騙,可以對運營商進行民事訴訟。
此外,朱巍認為,多部門聯(lián)動應(yīng)對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙是此次草案的要點。在被詐騙后,銀行部門可以利用技術(shù)手段甄別用戶賬號是否異常,可以使用凍結(jié)期等手段來規(guī)避詐騙的實際損失。
尹良君同樣認為,根據(jù)過往經(jīng)驗,為了幫助受害人及時追回資金,建立的涉案資金緊急止付、快速凍結(jié)和資金返還制度,曾在過往反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中發(fā)揮了重要作用。未來以法律的形式將好的經(jīng)驗和制度固定下來,將大大提高反電信詐騙的工作法治化水平。
北京市楷匯律師事務(wù)所律師、前警察潘利勇總結(jié)補充,與傳統(tǒng)、普通的犯罪相比,電信網(wǎng)絡(luò)詐騙是非接觸式的,不存在傳統(tǒng)意義上的犯罪現(xiàn)場,證據(jù)獲取、固定本來就很難。再加上銀行監(jiān)控錄像、IP地址等電子數(shù)據(jù)證據(jù)保存時間短,證據(jù)很容易滅失,導(dǎo)致指控犯罪不力。
此外,大的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪集團往往是跨境作案,主犯隱匿在境外,遙控指揮他人實施犯罪。一旦案發(fā),主犯非常容易抽身,不久繼續(xù)作案,且其一旦得手,被騙資金會被迅速分散轉(zhuǎn)移,分別轉(zhuǎn)入多張銀行卡,然后由分布在全國各地的“車手”取現(xiàn)。
河南大河網(wǎng)此前報道,2015年1至10月,河南全省已報案立案虛假信息詐騙犯罪案件40955起,涉案金額達4億元,相當于16000人一年的收入被騙走。
2015年12月1日,在河南省打擊虛假信息詐騙新型違法犯罪工作聯(lián)席會議第一次會議上,當時的河南省副省長、公安廳長許甘露介紹,與此前的電話、短信詐騙不同,現(xiàn)在的網(wǎng)上轉(zhuǎn)賬、境外提現(xiàn),款項的流轉(zhuǎn)、提現(xiàn)的速度之快,已經(jīng)使傳統(tǒng)的凍結(jié)手段完全失靈失效。
許甘露介紹,鄭州發(fā)生一起涉案金額達3866萬的詐騙案,因為制度上的障礙,犯罪分子用一天時間把這些贓款大部分取走。
他認為,在打擊虛假信息詐騙方面,存在聯(lián)動機制和制度上的障礙。網(wǎng)民轉(zhuǎn)賬不限次數(shù)和境外網(wǎng)上分解資金的限制,導(dǎo)致贓款能在數(shù)分鐘內(nèi)被迅速轉(zhuǎn)移至境外。
陳偉才曾就職于廣州市公安局,任職期間研究了很多典型案件。他發(fā)現(xiàn),涉案金額3688萬元的鄭州特大詐騙案中,先是從一個賬戶轉(zhuǎn)到六七個賬戶,接下來轉(zhuǎn)到兩三百個賬戶,最終轉(zhuǎn)到了三千八百多個賬戶,因為錢款最終要在臺灣取現(xiàn),而臺灣的賬戶每戶每天只能取一萬元。
“我當時就提出這些大額詐騙的轉(zhuǎn)賬是有規(guī)律的?!标悅ゲ沤榻B,此次草案中明確,銀行機構(gòu)監(jiān)測識別到異常賬戶的可疑交易,銀行業(yè)金融機構(gòu)、非銀行支付機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)風險情況,采取核實交易情況、延時支付結(jié)算、重新核驗身份,限制或者終止有關(guān)業(yè)務(wù)等必要的防范措施。
拆解各環(huán)節(jié),明確各部門權(quán)責
“2008年開始中國的電信詐騙就開始比較多了,十余年的時間積累了很多問題?!敝煳〗庾x,草案中的“從小切口入手,對關(guān)鍵環(huán)節(jié)、主要制度作出規(guī)定”是站在更高的位置考慮,如何平衡已有的法律法規(guī)和整個反詐體系中的各主管部門的權(quán)責問題,需要立法技術(shù)設(shè)計且設(shè)置高超,“主管部門其實都沒哪個專家能說得清楚,因為每個環(huán)節(jié)的主管部門都不一樣?!?/p>
潘利勇分析,專門針對某一特定類型的犯罪制定法律的情況并不多見,足見此次打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的決心和力度。法律的出臺會進一步明確各環(huán)節(jié)主管部門的責任,壓縮電信詐騙的空間。
此外潘利勇認為,首先,除了政府相關(guān)部門外,也應(yīng)鼓勵、支持互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等社會力量的技術(shù)支持,最大程度調(diào)動資源、技術(shù),才能大大提高反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的技術(shù)手段;其次,詐騙打擊一環(huán)很難達到理想效果,應(yīng)對電信詐騙的上下游環(huán)節(jié)協(xié)同治理,提高打擊的針對性、完善基礎(chǔ)管理制度、打擊非法產(chǎn)業(yè),提高犯罪成本;最后,若仍然被騙,就是警方和犯罪分子的時間賽跑,需要占據(jù)制度、技術(shù)優(yōu)勢,將緊急止付、快速凍結(jié)等正式制度化,挽回被告人的經(jīng)濟損失。
“以往公安機關(guān)需要和有關(guān)銀行溝通協(xié)商,對涉騙資金止付,因為原來缺乏法律依據(jù)?!迸死路Q,以往若司法機關(guān)沒有成功追贓挽損,電信網(wǎng)絡(luò)詐騙受害人往往是自擔損失。即使電信服務(wù)部門、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商存在重大過錯的情況下,想起訴這些單位承擔賠償責任也幾乎是不可能的。
陳偉才介紹,此前,若被騙后錢沒有被詐騙分子轉(zhuǎn)走,被騙用戶仍無法拿回錢款。因為賬戶是犯罪分子通過買賣別人的銀行卡來進行轉(zhuǎn)賬的,銀行卡的卡主不是真實的詐騙者。由于最終沒有破案,沒有抓獲犯罪分子,所以銀行不予返還被詐騙資金,“銀行說法是我們必須要憑法院的判決書來判斷錢究竟給誰。然后錢就被永遠凍結(jié)在銀行里。”
陳偉才透露,通過多年的推動,近年來中國人民銀行和銀監(jiān)會曾共同出臺相關(guān)政策并開始給予返還錢款,但這只是作為部門規(guī)章。而現(xiàn)在提升到了法律層面,按照草案,公安部將會同有關(guān)部門建立完善電信網(wǎng)絡(luò)詐騙涉案資金緊急止付、快速凍結(jié)和資金返還制度。明確有關(guān)條件、程序和救濟措施,未來緊急止付、快速凍結(jié)資金返還將由公安機關(guān)決定。
“以前公安機關(guān)決定不了,現(xiàn)在只要公安機關(guān)能確定是詐騙,銀行、金融機構(gòu)應(yīng)該予以配合,錢就要退還給被害人。”陳偉才說,反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙從落地難到現(xiàn)在明確各環(huán)節(jié)權(quán)責,立法只是邁出了重要一步。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的手段翻新速度非??欤瑢τ诜丛p,還要不斷完善、更新。