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完善法律制度 促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs健康發(fā)展

來(lái)源: | 2020-12-28 10:17:20

我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs制度在證券投資基金法的框架下確立了“公募基金+單一基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)支持證券”的法律結(jié)構(gòu)。這種架構(gòu)涉及多個(gè)參與主體,遠(yuǎn)比普通的證券投資基金復(fù)雜,對(duì)基金內(nèi)部治理的有效性提出了挑戰(zhàn)。

設(shè)計(jì)良好的基金治理架構(gòu)

從公募REITs商業(yè)邏輯出發(fā),法律制度的設(shè)計(jì)可能最重要的是考慮公募REITs結(jié)構(gòu)中的原始權(quán)益人和基金管理人權(quán)利義務(wù)之平衡,設(shè)計(jì)良好的基金治理架構(gòu)。具體有幾個(gè)問(wèn)題:一是如果目前公募REITs的商業(yè)邏輯下原始權(quán)益人對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)有一定控制力的天然要求,那么在基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)原始權(quán)益人和基金管理人之間可能就要有一個(gè)平衡考慮,以避免雙方可能的利益沖突,在保護(hù)公募REITs投資人的合法權(quán)益和確認(rèn)基礎(chǔ)資產(chǎn)真實(shí)轉(zhuǎn)讓的前提下,基于現(xiàn)實(shí)通過(guò)制度設(shè)計(jì)和協(xié)議安排給與原始權(quán)益人對(duì)運(yùn)營(yíng)權(quán)的一定保障,尊重原始權(quán)益人的合理訴求。

二是原始權(quán)益人作為基金持有人角色競(jìng)合時(shí)和其它基金持有人可能的利益沖突。鑒于目前公募REITs是通過(guò)公募基金+單一基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)支持證券的形式,按照證券投資基金法的規(guī)定,原始權(quán)益人真實(shí)轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)后,理論上就與基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)沒(méi)有直接的所有權(quán)關(guān)系,而是按照其投資公募基金產(chǎn)品的份額比例與其它基金持有人具有相同的身份,享受同等的利益,原則上是不存在利益沖突的。但是如果原始權(quán)益人在轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)后繼續(xù)控制或者實(shí)際決定運(yùn)營(yíng)方的選擇,則存在與其它基金持有人的潛在利益沖突,因?yàn)椴⒉荒艽_保任何情況下兩者利益均一致,依然會(huì)存在潛在的利益沖突問(wèn)題。

三是中國(guó)的證券投資基金法在制定之初并不是為公募REITs而設(shè)計(jì),而是針對(duì)股票和債券投資;同時(shí)立法之初其也沒(méi)有考慮到基金份額持有人可能出現(xiàn)實(shí)際控制人的情況,以往基金持有人主要采取“用腳投票”的方式,而現(xiàn)在確實(shí)有“用手投票”的可能,產(chǎn)生類似于上市公司大股東和實(shí)控人的問(wèn)題。因此這將是公募基金基金治理結(jié)構(gòu)的新問(wèn)題。

調(diào)整法律制度

要解決這些問(wèn)題,現(xiàn)實(shí)的路徑是一方面通過(guò)合同安排平衡各方利益訴求,避免利益沖突,在基金協(xié)議和基金管理公司委托原始權(quán)益人關(guān)聯(lián)的外部管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)職責(zé)的相關(guān)協(xié)議中對(duì)重要事項(xiàng)做出約定,并落實(shí)在項(xiàng)目公司治理中。另一方面是在證券投資基金法框架下進(jìn)行法律制度調(diào)整。

首先,應(yīng)增加契約型基金持有人大會(huì)對(duì)基金管理人的監(jiān)督。我國(guó)的公募基金均為契約型基金形式,契約型基金一直被詬病的弊端是實(shí)踐中基金持有人大會(huì)的地位和權(quán)力往往停留在紙面之上,基金持有人難以切實(shí)地行使監(jiān)督權(quán)。

一是從基金持有人大會(huì)的召集來(lái)看,由于實(shí)際中基金持有人彼此分散,意見(jiàn)難以統(tǒng)一,由基金持有人召集召開(kāi)基金持有人大會(huì)的可能性很小,實(shí)際操作中只能由基金管理人提出、決定是否召開(kāi)、何時(shí)召開(kāi)及議事內(nèi)容。

二是從基金持有人大會(huì)代表份額來(lái)看,證券投資基金法在程序上的嚴(yán)苛規(guī)定使得基金持有人大會(huì)難以召開(kāi),由于基金的高度分散持有,多數(shù)小額投資者通常缺乏參與基金治理的積極性和動(dòng)力,不愿耗費(fèi)財(cái)力和精力出席基金持有人大會(huì),普遍存在“搭便車”的心理,希望由其他投資者“用手投票”而由自己得利,或者干脆采用“用腳投票”的方式一走了之。

三是基金托管人對(duì)基金管理人的監(jiān)督難以落實(shí)?;鸸芾砣撕突鹜泄苋耸聦?shí)上的選任關(guān)系使得托管人不具有獨(dú)立的監(jiān)管地位。

短期內(nèi)較為可行的辦法是在證券投資基金法第四十八條框架下探索對(duì)公募REITs下的公募基金設(shè)立持有人大會(huì)之日常機(jī)構(gòu)。由于各種原因,基金持有人大會(huì)之日常機(jī)構(gòu)架構(gòu)雖早有立法依據(jù),但是一直處于空中樓閣。這一機(jī)構(gòu)過(guò)往沒(méi)有發(fā)揮作用主要是因?yàn)榛鸪钟腥烁叨确稚?,與管理人無(wú)積極性,但是在基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs的設(shè)計(jì)中,原始權(quán)益人如果必須持有公募基金份額的20%以上甚至有意愿持有過(guò)半數(shù)份額,則有很大意愿來(lái)建立日常機(jī)構(gòu)來(lái)發(fā)揮持有人大會(huì)之作用。

其次,中長(zhǎng)期針對(duì)公募REITs可以依法建立公司型基金制度?!肮拘突稹笔侵敢怨拘问浇M建的開(kāi)放式公募證券投資基金,其法律結(jié)構(gòu)是投資者先通過(guò)出資形成一個(gè)獨(dú)立的法律實(shí)體——基金公司,基金投資者既是基金份額持有人,也是基金公司的股東,然后由基金公司將基金財(cái)產(chǎn)委托給基金管理人運(yùn)作,基金保管人保管基金財(cái)產(chǎn)的法律制度。這種結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的核心意圖是通過(guò)公司制度的獨(dú)立董事制度對(duì)基金管理人、基金托管人進(jìn)行監(jiān)督,相對(duì)于我國(guó)目前的契約型基金,優(yōu)勢(shì)在于基金投資者形成了組織化的公司體,從而借助公司的獨(dú)立董事機(jī)制對(duì)基金管理人、基金托管人進(jìn)行監(jiān)督,能夠更加有效地保護(hù)基金投資者的利益。在公募REITs下的契約型基金持有人大會(huì)的原始權(quán)益人持有人可能會(huì)與其它持有人產(chǎn)生利益不一致情況,涉及表決回避問(wèn)題,而對(duì)此困惑和問(wèn)題的解決,公司型基金的獨(dú)立董事制度是一個(gè)較好的制度安排,其主要有幾點(diǎn)原則:一是獨(dú)立董事多數(shù)原則。二是獨(dú)立董事自我任命原則,在保證獨(dú)立董事初始獨(dú)立性基礎(chǔ)上,由現(xiàn)任獨(dú)立董事提名選任新的獨(dú)立董事。三是獨(dú)立董事掌控審計(jì)委員會(huì)原則,董事會(huì)的審計(jì)委員會(huì)全部由獨(dú)立董事組成,由其對(duì)審計(jì)師選擇提出建議,確保審計(jì)師獨(dú)立于基金管理人。

最后,可借鑒公司型基金制度中的“獨(dú)立董事制度”來(lái)設(shè)計(jì)契約型基金持有人大會(huì)的日常機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)有基金法框架下改造契約型基金的基金治理結(jié)構(gòu)可能是最為可行有效的路徑,將持有人大會(huì)日常機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)成為類似于公司型基金之基金公司董事會(huì)的機(jī)構(gòu),引入獨(dú)立董事制度,專事對(duì)基金管理人的監(jiān)督,保障基金持有人的利益,在指引之法定情形下需首先經(jīng)過(guò)日常機(jī)構(gòu)之獨(dú)立董事表決通過(guò)才可解聘外部管理機(jī)構(gòu),在法定情形之外亦由其決定是否將更換管理人等重大事項(xiàng)提交基金持有人大會(huì)表決,更加顯現(xiàn)公平性和發(fā)揮平衡作用。這種做法相對(duì)避免了利益沖突。

標(biāo)簽: 基金 持有人 獨(dú)立董

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