來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 作者：王帆
《方案》的發(fā)布，增加了能耗雙控制度的靈活性、合理性，能夠更好地兼顧減碳與經(jīng)濟(jì)增長的平衡。
9月16日，國家發(fā)改委印發(fā)《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》(以下簡稱《方案》)。
在過去十余年的時間里，能耗雙控制度很大程度上成為了驅(qū)動中國能源轉(zhuǎn)型和低碳發(fā)展的重要指揮棒。但《方案》同時指出，“十三五”以來，能耗雙控工作取得積極成效的同時，也存在能源消費(fèi)總量管理缺乏彈性、能耗雙控差別化管理措施偏少等問題。
尤其是在中國碳達(dá)峰、碳中和的新目標(biāo)、形勢下，一些省份面臨著嚴(yán)峻的能耗雙控壓力，不得不采取限電、限產(chǎn)等措施，給經(jīng)濟(jì)帶來沖擊，“雙控”制度調(diào)整、改進(jìn)的需求也變得愈發(fā)迫切。
根據(jù)國家發(fā)改委發(fā)布的《2021年上半年各地區(qū)能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表》顯示，上半年，能耗強(qiáng)度降低方面，青海、寧夏等9個省(區(qū))上半年能耗強(qiáng)度不降反升，為一級預(yù)警；浙江、河南等10個省上半年能耗強(qiáng)度降低率未達(dá)到進(jìn)度要求，為二級預(yù)警。
在這些預(yù)警背后，學(xué)界和產(chǎn)業(yè)界討論頗多的話題在于：能耗強(qiáng)度目標(biāo)應(yīng)該堅(jiān)持，但能源消費(fèi)總量目標(biāo)是否有可改進(jìn)的空間？尤其是在鼓勵可再生能源發(fā)展的背景下，在能源消費(fèi)總量目標(biāo)中，如何體現(xiàn)出化石與非化石能源的差異？如果某種高耗能產(chǎn)業(yè)使用可再生能源，大幅降低碳排放，并且達(dá)到環(huán)保要求，是否還需要嚴(yán)格控制？
事實(shí)上，今年發(fā)布的國家“十四五”規(guī)劃綱要就已經(jīng)明確提出，完善能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制度，重點(diǎn)控制化石能源消費(fèi)。
在分析人士看來，此次《方案》的發(fā)布，增加了能耗雙控制度的靈活性、合理性，能夠更好地兼顧減碳與經(jīng)濟(jì)增長的平衡。
能源消費(fèi)總量目標(biāo)有更靈活的空間
從政策基調(diào)來看，控制“兩高”項(xiàng)目，仍然是從中央到地方環(huán)境資源工作的重中之重。
《方案》也明確提出，堅(jiān)決管控高耗能高排放項(xiàng)目，各地要建立在建、擬建、存量高耗能高排放項(xiàng)目清單，明確處置意見。對新增能耗5萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上的“兩高”項(xiàng)目，國家發(fā)改委會同有關(guān)部門對照能效水平、環(huán)保要求、產(chǎn)業(yè)政策、相關(guān)規(guī)劃等要求加強(qiáng)窗口指導(dǎo)；對新增能耗5萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以下的“兩高”項(xiàng)目，各地區(qū)根據(jù)能耗雙控目標(biāo)任務(wù)加強(qiáng)管理，嚴(yán)格把關(guān)。對不符合要求的“兩高”項(xiàng)目，要嚴(yán)把節(jié)能審查、環(huán)評審批等準(zhǔn)入關(guān)，金融機(jī)構(gòu)不得提供信貸支持。
但在管制“兩高”的大背景之下，《方案》也提出了一系列彈性管理的措施。
譬如，對國家重大項(xiàng)目實(shí)行能耗統(tǒng)籌，由中央、國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)且在五年規(guī)劃當(dāng)期投產(chǎn)達(dá)產(chǎn)的有關(guān)重大項(xiàng)目，經(jīng)綜合考慮全國能耗雙控目標(biāo)，并報(bào)國務(wù)院備案后，在年度和五年規(guī)劃當(dāng)期能耗雙控考核中對項(xiàng)目能耗量實(shí)行減免。
這很大程度回應(yīng)了一些地方的訴求，將重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的能源消費(fèi)量實(shí)行計(jì)劃單列。
并且，《方案》還指出，國家層面預(yù)留一定總量指標(biāo)，統(tǒng)籌支持國家重大項(xiàng)目用能需求、可再生能源發(fā)展等；能源消費(fèi)總量目標(biāo)分解中，對能源利用效率較高、發(fā)展較快的地區(qū)適度傾斜。
國家氣候戰(zhàn)略中心戰(zhàn)略規(guī)劃部主任柴麒敏向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，在構(gòu)建新的發(fā)展格局過程中，從保障能源安全、貿(mào)易安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)安全等角度出發(fā)，一部分高耗能產(chǎn)業(yè)具有國家戰(zhàn)略意義，需要得到保障。
從能源消費(fèi)總量的角度來看，國家發(fā)改委黨組副書記、副主任唐登杰不久前在人民日報(bào)發(fā)表《大力推動節(jié)能工作 助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和》一文，文中指出，我國人均電力消費(fèi)量僅為經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)國家的56%，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程加快推進(jìn)和人民生活水平的提升，我國能源需求仍將保持剛性增長。
此次的《方案》提出，鼓勵地方超額完成能耗強(qiáng)度降低目標(biāo)，對能耗強(qiáng)度降低達(dá)到國家下達(dá)激勵目標(biāo)的省(自治區(qū)、直轄市)，其能源消費(fèi)總量在五年規(guī)劃當(dāng)期能耗雙控考核中免予考核。
這意味著，降低能耗強(qiáng)度是首要堅(jiān)持的核心目標(biāo)，而能源消費(fèi)總量的控制則有了一定的“豁免權(quán)”。
廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，這實(shí)際上是為了更好地平衡經(jīng)濟(jì)增長與能耗降低之間的關(guān)系，既要堅(jiān)持節(jié)能和提高能效的轉(zhuǎn)型升級方向，但同時，又不能讓GDP的增長過度地被能源消費(fèi)總量指標(biāo)限制住。
鼓勵可再生能源消費(fèi)
在政府調(diào)控的方式之外，《方案》還強(qiáng)調(diào)了市場導(dǎo)向，提出推行用能指標(biāo)市場化交易，進(jìn)一步完善用能權(quán)有償使用和交易制度，加快建設(shè)全國用能權(quán)交易市場，推動能源要素向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件好的地區(qū)流動和集聚。
建立能源消費(fèi)總量指標(biāo)跨地區(qū)交易機(jī)制，總量指標(biāo)不足、需新布局符合國家產(chǎn)業(yè)政策和節(jié)能環(huán)保等要求項(xiàng)目的省(自治區(qū)、直轄市)，在確保完成能耗強(qiáng)度降低基本目標(biāo)的情況下，可向能耗強(qiáng)度降低進(jìn)展順利、總量指標(biāo)富余的省(自治區(qū)、直轄市)有償購買總量指標(biāo)，國家根據(jù)交易結(jié)果調(diào)整相關(guān)地區(qū)總量目標(biāo)并進(jìn)行考核。
林伯強(qiáng)向記者表示，這實(shí)際上是讓有些地方在經(jīng)濟(jì)增長與控制能耗二者之間不要過于“為難”，可以通過市場化的用能指標(biāo)交易來解決一部分問題。
這無疑為地方提供了更大的靈活用能空間，但如果考慮到中國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)，能源消費(fèi)的一個長期重點(diǎn)在于推動低碳化轉(zhuǎn)型，即控制化石能源消費(fèi)，提高非化石能源消費(fèi)的比重。
這也意味著在控制能源消費(fèi)總量時，有必要作出一定的區(qū)分。此前就曾有低碳研究人士向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，可再生能源不應(yīng)該占用能源消費(fèi)總量指標(biāo)。
柴麒敏則向記者表示，如果一個地區(qū)的高耗能產(chǎn)業(yè)，通過使用清潔能源、可再生能源實(shí)現(xiàn)了低排放，并且也滿足了環(huán)保要求，實(shí)際上應(yīng)該給予一定的政策靈活度，讓地區(qū)獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間。
能源基金會首席執(zhí)行官兼中國區(qū)總裁鄒驥不久前也指出，高耗能產(chǎn)業(yè)如果消耗的是可再生能源，消耗的是綠電，就已經(jīng)和高碳產(chǎn)業(yè)不是一個概念了，從工藝技術(shù)的層面不能“一刀切”。
此次的《方案》就專門強(qiáng)調(diào)，鼓勵地方增加可再生能源消費(fèi)，根據(jù)各省(自治區(qū)、直轄市)可再生能源電力消納和綠色電力證書交易等情況，對超額完成激勵性可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的地區(qū)，超出最低可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的消納量不納入該地區(qū)年度和五年規(guī)劃當(dāng)期能源消費(fèi)總量考核。
此番完善能耗雙控制度之后，《方案》提出了不同階段的目標(biāo)：到2025年，能耗雙控制度更加健全，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高。到2030年，能耗雙控制度進(jìn)一步完善，能耗強(qiáng)度繼續(xù)大幅下降，能源消費(fèi)總量得到合理控制，能源結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化。到2035年，能源資源優(yōu)化配置、全面節(jié)約制度更加成熟和定型，有力支撐碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。